Pérez del Castillo & Asociados - Attorneys, Notaries and Accountants

La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) publicó el informe sobre “Aplicación de las normas internacionales del trabajo, 2019”,[1]  en el que refiere al Uruguay.

I.         ANTECEDENTES: PORQUÉ LA OIT SE VUELVE A PRONUNCIAR

Dos normas generaron controversia en el sector empleador: el decreto 165/006 que reguló las ocupaciones de lugares de trabajo, y la ley 18.566 del 2009 que reguló la negociación colectiva sin que sea fruto de un acuerdo entre las organizaciones profesionales.  Ante ello, la Cámara de Industrias y la Cámara de Comercio y Servicios elevaron en 2009 una queja ante el Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) cuestionando que esas normas atentaban contra principios de la organización.

Como respuesta a esa queja, en el 2010, el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos de la OIT sugirieron al Gobierno modificaciones normativas. Si bien algunas de ellas fueron tomadas en cuenta, las centrales no se consideraron.

Tras varios años y diversos informes desde la OIT,[2] ahora es la Comisión de Expertos la que vuelve a pronunciarse después de haberlo hecho en el 2016. 

A continuación transcribimos los fragmentos más relevantes, con leves precisiones para luego comentar qué cómo proceder para cumplir con lo indicado por la Comisión.

II.        CONSIDERACIONES SOBRE LAS OCUPACIONES Y PIQUETES[3]

A partir del art. 3 del Convenio 87, en relación a la “Ocupación del lugar de trabajo y derecho de la dirección de la empresa a penetrar en la misma en contextos de conflictos laborales”, la Comisión “observa que las organizaciones de empleadores manifiestan finalmente que el Gobierno incumple desde hace más de ocho años su obligación de enviar al Parlamento un proyecto de ley que atienda las observaciones de los órganos de control en materia de ocupación de los lugares de trabajo y que, ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo tripartito al respecto, incumbe al Gobierno dar los pasos necesarios para poner fin a esta situación de incumplimiento. La Comisión toma nota por otra parte de que el Gobierno manifiesta que, en casos de ocupación de los lugares de trabajo, la justicia civil es competente para conocer los amparos promovidos por los trabajadores que estimen conculcada su libertad de trabajo y que, al respecto, existe jurisprudencia firme en resguardo de la libertad de trabajo.

La Comisión observa adicionalmente que, en el marco de las discusiones tripartitas consecutivas al acuerdo de marzo de 2015 el Gobierno sometió a los interlocutores sociales dos propuestas de modificaciones normativas en septiembre de 2016 y marzo de 2017. La Comisión toma particular nota de que la propuesta de marzo de 2017 contempla un mecanismo de procedimiento de prevención y solución de conflictos que prevé específicamente: i) en los casos en los cuales los piquetes o las ocupaciones de empresas no respetarían el proceso previo de prevención y solución de conflictos, la facultad del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), y/o del Ministerio del Interior de intimar, en plazo perentorio de 24 horas, el cese de las medidas, con posible uso de la fuerza pública, y ii) la obligación de que los piquetes dispuestos como medida gremial se efectúen pacíficamente, sin perturbar el orden público, permitiéndose la libre circulación y el ingreso en la empresa, siendo posible la intervención del Ministerio del Interior y de la Fuerza Pública en caso de incumplimiento de esta obligación.”

En ese contexto, analizadas las propuestas del Gobierno de parte de la Comisión, ésta “constata, sin embargo, que la propuesta gubernamental de marzo de 2017: i) no parece contemplar modificaciones respecto de las ocupaciones de empresa, que tendrían lugar posteriormente al agotamiento del procedimiento propuesto de prevención y solución de conflictos, y ii) no prevé explícitamente la sumisión de las ocupaciones de empresa a la obligación de respetar la libertad de trabajo de los no huelguistas. A este respecto, la Comisión reitera que «los piquetes de huelga y la ocupación de los lugares de trabajo deberían estar permitidos siempre que estas acciones se desarrollen pacíficamente. Sólo pueden imponerse restricciones este tipo de acciones cuando pierdan su carácter pacífico. Ahora bien, en todos los casos debe garantizarse el respeto de la libertad  de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección a entrar en los locales de la empresa» ((…) A la luz de lo anterior, la Comisión observa que, en aplicación del acuerdo tripartito de marzo de 2015, se han celebrado consultas sustanciales sobre la reforma de la legislación en materia de relaciones colectivas de trabajo, con intercambio de criterios sobre varios proyectos de textos.

La Comisión constata, sin embargo, que los esfuerzos no han permitido lograr un consenso tripartito sobre la cuestión específica de la ocupación de las empresas y, que hasta la fecha, no se ha presentado un proyecto de ley que atienda todas las solicitudes de la Comisión.”

Finalmente, la comisión resalta: “Subrayando nuevamente la relevancia de los lineamientos establecidos por la jurisprudencia nacional a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que, después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, someta al Parlamento un proyecto que regule las ocupaciones de empresas de una manera plenamente conforme con el Convenio. Recordando que puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión espera firmemente que el Gobierno podrá informar a la brevedad de avances concretos a este respecto.”

III.      CONSIDERACIONES SOBRE LEY DE NEGOCIACIÓN COLECTIVA[4]

A partir del art. 4 del Convenio 98 sobre Promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria, la Comisión “(…)toma debida nota de que, en el marco de las discusiones tripartitas consecutivas al acuerdo de marzo de 2015, el Gobierno sometió a los interlocutores sociales varias propuestas de modificaciones normativas en diciembre de 2015, septiembre de 2016 y marzo de 2017. La Comisión considera que varias modificaciones a la ley núm. 18566 planteadas por el Gobierno y dirigidas a atender los comentarios de los órganos de control de la OIT son acordes con la obligación que se desprende del artículo 4 del Convenio de promover la negociación colectiva libre y voluntaria. (…) Al tiempo que constata que algunas de estas propuestas son objeto de un acuerdo tripartito o de acercamientos parciales mientras que otras siguen sin recabar un consenso, la Comisión saluda la elaboración de las mismas y subraya la contribución que pueden desempeñar en la adecuación de la ley núm. 18566 con el Convenio.

La Comisión lamenta observar, sin embargo, que las propuestas normativas del Gobierno siguen sin plantear modificaciones y esclarecimientos acerca de la competencia de los Consejos de Salarios, órganos de composición tripartita, en materia de ajustes a las remuneraciones que estén por encima de los mínimos por categoría y de condiciones de trabajo.

La Comisión toma nota a este respecto de: i) la manifestación del Gobierno de que la ley núm. 18566 da absoluta prioridad a la negociación bipartita ya que los Consejos de Salarios podrán no ser convocados si existiera un convenio colectivo de igual nivel vigente en la misma rama de actividad, y ii) la mencionada manifestación de las organizaciones de empleadores de que las negociaciones tripartitas que se dan en el marco de los Consejos de Salarios equivalen en la práctica a una forma de arbitraje obligatorio que se extiende más allá de la fijación de los salarios mínimos. La Comisión recuerda nuevamente a este respecto que si bien la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas, el artículo 4 del Convenio persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, por lo cual todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo debería ser el fruto de un acuerdo entre los empleadores u organizaciones de empleadores, por una parte, y organizaciones de trabajadores, por otra. La Comisión subraya adicionalmente que se pueden establecer mecanismos que permitirían garantizar a la vez el carácter libre y voluntario de la negociación colectiva con el eficaz fomento de la misma, asegurando el mantenimiento del alto grado de cobertura de los convenios colectivos.”

Finalmente, la comisión resalta: “A la luz de lo anterior y tomando debida nota del diálogo tripartito llevado a cabo desde la firma del acuerdo de marzo de 2015, así como de la elaboración de propuestas normativas que atienden parte de sus comentarios, la Comisión pide al Gobierno que, después de haber sometido el texto a la consulta de los interlocutores sociales, remita al Parlamento un proyecto de ley que garantice la plena compatibilidad de la legislación y práctica nacionales con el Convenio. Recordando que puede seguir contando con la asistencia técnica de la Oficina, la Comisión espera firmemente que el Gobierno podrá informar a la brevedad de los avances concretos a este respecto.”

III.      CÓMO CUMPLIR CON LO EXIGIDO POR LA COMISIÓN

1.         La forma de las regulaciones

En primer lugar importa remarcar que cualquiera sea la modificación que se pretenda, debe ser presentada ante todos los actores sociales, buscando un consenso.

En segundo lugar, queda claro que esas soluciones deben resultar de una ley, no de un decreto u otra fuente de derecho. Para lo cual el Poder Ejecutivo cumpliría con enviar un proyecto de ley al Parlamento.

En tercer lugar, para cumplir con las indicaciones de fondo de la Comisión, cada regulación debe contemplar ciertos aspectos que mencionamos a continuación. 

2.         Contenido de la regulación sobre ocupaciones y piquetes

Cualquier regulación sobre las ocupaciones y piquetes, para estar alineada con la Comisión, debe contemplar, por un lado, la derogación de tres decretos: el 165/006 que establece que las ocupaciones son una extensión del derecho de huelga, el decreto 354/010 que restringe las ocupaciones en el sector público, y el decreto 76/017 sobre el derecho de libre circulación en las calles, caminos y carreteras que excluye a las huelgas de su ámbito de aplicación.

Por otro lado y a nivel legislativo, debería contemplarse:

1. Que la medida debe ser pacífica. Planteándose el desafío de cómo lograrlo en relación a las ocupaciones. Porque mientras los piquetes admiten una modalidad pacífica (manifestaciones que no impiden el libre tránsito, por ejemplo), no sucede lo mismo con las ocupaciones, que aun cuando no sea realizadas con violencia física implican necesariamente una situación de violencia moral.
2. Que la medida debe garantizar la libertad de trabajo de los no huelguistas y el derecho de la dirección de la empresa de ingresar a la misma. Respecto de las ocupaciones, se presente un desafío similar al mencionado antes.
3. Que la medida debe cumplir las tres reglas de armonización de derechos aplicadas por los tribunales civiles: adecuación (debe realizarse cumpliendo con las normas, incluyendo, por tanto: el preaviso de 7 días previsto en la ley 13.720, procedimientos previstos en convenios, etc.), indispensabilidad (no debe existir otra forma de lograr el fin buscado) y proporcionalidad (debe responder a un hecho grave; que no pase aquello de matar un mosquito con una bazuca).
4. Que debe realizarse cumpliendo un procedimiento para asegurar que no afecten la propiedad  y que los ocupantes no puedan asumir el giro de la empresa.
5. Debe prohibirse medidas por terceros ajenos a la empresa o por minorías.
6. Debe incluir facultades de desocupación del Gobierno (idealmente, del Ministerio del Interior).
7. Debe prever consecuencias por su ejercicio irregular, que alcance a los sindicatos y a los trabajadores ocupantes o piqueteros. Según el caso, puede abarcar sanciones de la IGTSS a los sindicatos o medidas disciplinarias del empleador respecto de trabajadores.

3.         Contenido de la regulación sobre negociación colectiva

Por otro lado, para cumplir con lo exigido por la comisión en relación a la Ley de Negociación Colectiva, sus modificaciones deben contemplar:

1. Exigir a los sindicatos tener personería jurídica para posibilitar responsabilizarlos en caso de divulgación indebida de informaciones reservadas que reciban por parte de las empresas en el marco del proceso de negociación.
2. Revisar la ultractividad de los convenios, promoviendo tácita o expresamente la autonomía, de manera que sea objeto de negociación en cada caso.
3. Matizar la representatividad de los sindicatos de rama cuando no hay uno de empresa, eliminando la parte final del artículo 14 de la ley que atribuye, en ausencia de presencia sindical en la empresa, la capacidad negociadora a los sindicatos de nivel superior. De tal forma, cuando no exista un sindicato a nivel de empresa, el sujeto colectivo puede ser un comité de empresa o comisión paritaria que funcione en la misma o por representantes electos por mayorías calificadas siempre y cuando ofrezcan garantías de independencia.
4. Modificar las competencias de los Consejos de Salarios, reduciendo sus atribuciones a la fijación del salario mínimo pero no incluyendo el aumento porcentual para los salarios más altos (por ejemplo si los salarios mínimos de categoría suben 10 % aquellos que perciban salarios por encima de los mínimos podrían ser aumentados en un porcentaje inferior según la aspiración patronal).
5. Promover y asegurar el carácter libre y voluntario de la negociación colectiva.

IV.       PORQUÉ IMPORTA QUE URUGUAY ELEVE PROYECTOS DE LEY

De no cumplir con las recomendaciones de la Comisión, existe el riesgo de que Uruguay ingrese como un Caso de Estudio en la Asamblea General de la OIT, cosa que no tiene antecedentes y que podría tener un impacto negativo. En tanto, ingresar en esa “lista negra” presume que el país no cumple con los convenios de la OIT, lo que puede repercutir, además de reputacionalmente, en la inversión.