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Scope of the decision of the Ministry of Labour.
El pasado 24 de agosto 2015 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS), a solicitud del Ministerio de Educación y Cultura, resolvió la esencialidad de los servicios correspondientes a los Centros de Educación Inicial, Primaria, Secundaria, Educación Técnico Profesional y Centros de Formación Docente, desde el día 26 de agosto, por un término de 30 días. Los motivos de decisión –que duró pocos días- surgen de los antecedentes de la Resolución y son de público conocimiento.
Analizamos la regularidad de la medida desde el punto de vista jurídico, en cuanto implica una limitación al ejercicio del derecho de huelga.
1. Armonización de Derechos
Antes de analizar lo que establece el marco normativo nacional, comentamos sobre lo que opinan los jueces en situaciones en las que se da una colisión de derechos fundamentales. Nuestros Tribunales entienden que –excepto por la vida–, no hay derechos absolutos en la Constitución, que la limitación a un derecho fundamental puede provenir de la ley por razones de “interés general”, que el “orden público” puede justificar limitaciones a los derechos fundamentales siempre y cuando se tengan en cuenta los distintos intereses en juego, y que la colisión entre dos derechos fundamentales debe decidirse conforme a un criterio de razonabilidad.
Así pues, la limitación de cualquiera de los derechos en juego (el derecho de huelga que se restringe a los trabajadores y los derechos de los alumnos a disponer de servicios de educación pública) por parte de otros derecho debe analizarse desde la armonización de derechos, siguiendo criterios de ponderación, justificación de la medida, proporcionalidad y razonabilidad.
En ese contexto: ¿las medidas dispuestas por los gremios –limitando el derecho a la educación- respetaron esos criterios? Según los considerandos de la Resolución, no. Ésta establece: “I) que las decisiones adoptadas por las organizaciones sindicales comprometen, por su extensión, derechos básicos que tienen su origen en la dignidad y el valor de la persona humana (…) como es el derecho a la educación, en tanto las medidas impactan particularmente en los menores de edad, afectando el derecho a la educación en sí mismo y el atinente a la formación de niños y adolescentes. II) que (…) "el Estado ha agotado todas las instancias legales de negociación con los gremios docentes, y sin embargo, éstos no han declinado su voluntad de avanzar hacia una huelga que afectará el aprendizaje de nuestros niños y jóvenes, así como la seguridad y la estabilidad de las familias frente a sus responsabilidades laborales". (…)
2. Regulación de la huelga
El inciso segundo del artículo 57 de la Constitución prevé: “Declárase que la huelga es un derecho gremial. Sobre esta base se reglamentará su ejercicio y efectividad.” Complementariamente, el artículo 65 de la Carta prevé un reconocimiento implícito del derecho de huelga en los servicios públicos. Tal reconocimiento constitucional, sin embargo, no es incondicional sino que se sujeta el ejercicio del derecho de huelga a lo que al respecto establece la legislación ordinaria.
A pesar del mandato constitucional, la única reglamentación legal expresa de la huelga, fue la ley 13.720 del 16.12.1968. Dicha ley regula dos aspectos claves relacionados con la huelga. El primero: establece una obligación de preaviso antes de disponer medidas de huelga o lock out (art. 3 lit. F). El segundo: reglamenta quién y cómo determina los servicios esenciales que deben seguir funcionando a pesar de la huelga y los remedios a los que puede acudirse en caso de interrupción de esos servicios (arts. 4 y 5).
Además de esa ley, existen diversas normas vigentes de las que pueden extraerse principios, criterios, para regular algunas de las cuestiones, siempre controvertidas, que plantea el ejercicio de este derecho. Una de ellos es la posibilidad de limitarlo.
3. Límites al ejercicio del derecho de huelga
En el estudio de este tema, la doctrina suele separar los límites externos (los impuestos por las normas) de los internos (los relacionados con el concepto y alcance del derecho).
Dentro de los primeros se destacan dos. El primero y general está relacionado con el respeto de las normas (la “legalidad”) y acuerdos, según lo imponen por ejemplo los CIT 87 (Ley 12.030) y 135 (Ley 18.608) de la Organización Internacional de Trabajo (OIT). El segundo y particular, refiere a los límites de la huelga en lo que se conoce como servicios esenciales regulados por la mencionada ley 13.720. Los artículos 4 y 5 de la norma prevén limitaciones al ejercicio del derecho de huelga cuando se ven comprometidos los servicios esenciales, sean estos prestados por el Estado o por particulares. Agrega que los servicios esenciales “deberán ser mantenidos por turnos de emergencia, cuya interrupción determinará la ilicitud de la huelga o el «lockout» en su caso (…). En caso de interrupción de servicios esenciales, la autoridad pública podrá disponer las medidas necesarias para mantener dichos servicios, recurriendo incluso a la utilización de los bienes y la contratación de prestaciones personales indispensables para la continuidad de los mismos, sin perjuicio de aplicar, al personal afectado, las sanciones legales pertinentes”. ¿Qué entiende la ley por servicio esencial? No los define, pero faculta al MTSS a establecer cuáles son esos servicios esenciales en cada caso de conflicto colectivo.
El otro elenco de límites al derecho de huelga, los llamados “internos”, son los que pueden extraerse del concepto y alcance del derecho. Como se advierte, pueden llegar a depender de la posición que se adopte sobre la huelga: si ella incluye las modalidades “atípicas”, y en particular, si su limitación está justificada cuando se procura garantizar la educación pública. Es decir, si la educación pública es o no un servicio esencial.
4. ¿La educación pública podría considerarse un servicio esencial?
Según la doctrina laboralista, la respuesta depende de lo que entiende la OIT al respecto (1). Ésta es clara en cuanto a que, en principio, no debe considerarse servicio esencial a la educación, pues el concepto refiere a servicios que, si no se prestan en forma, pueden poner en peligro la vida, salud, o seguridad de toda o parte de la población. Aunque matiza su opinión al anotar que “Lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra, depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto, puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto periodo o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población.”
En otro caso, la Organización determinó que debe considerarse esencial el servicio que implique "el suministro de alimentos a los alumnos en edad escolar y la limpieza de los establecimientos escolares". Y en otro, fue claro al justificar la limitación del derecho (independientemente del servicio que afecta) si pierde el carácter pacífico, o perturba el orden público, debiendo además respetarse la libertad de trabajo de los no huelguistas, así como el derecho de la dirección de la empresa de penetrar en las instalaciones de la misma.
La opinión de la OIT es fundamental para situaciones en las que, por ausencia de norma interna, se debe llenar un vacío normativo (particularmente cuando tiene que integrar límites relacionados con la huelga, en cuanto sus opiniones delimitan los límites “internos”). Pero en nuestro país existen normas nacionales, constitucionales y legales (“límites externos”), de las que se desprenden soluciones expresas y hacen innecesaria esa integración.
5. Normas que justificarían la esencialidad
Según la ley 13.720, la respuesta depende de lo que al respecto resuelva el MTSS. Es decir que la ley delega en ese Ministerio la integración del límite “interno”, la definición de qué es un servicio esencial.
Definición que debe hacer no sólo considerando la necesidad de mantener determinado servicio, sino también lo que imponen las políticas nacionales al respecto y la propia Constitución.
Al respecto, la Carta prevé en su art. 70 que “Son obligatorias la enseñanza primaria y la enseñanza media, agraria o industrial (…). La ley proveerá lo necesario para la efectividad de estas disposiciones.” Y la política nacional en materia de educación fue regulada por la Ley General de Educación nº 18.437 de 12.XII.2008, que declara "de interés general la promoción del goce y el efectivo ejercicio del derecho a la educación, como un derecho humano fundamental”, y establece que “El Estado garantizará y promoverá una educación de calidad para todos sus habitantes a lo largo de toda la vida, facilitando la continuidad educativa" (art. 1).
Matías Pérez del Castillo *
(1) V. OIT, “La Libertad Sindical, Recopilación de decisiones y principios del comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT”, 5ª edición (revisada), Ginebra 2006.
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